Não é sem razão que a Constituição Federal disciplina, no art. 60, as normas básicas do processo de elaboração das emendas constitucionais. As normas do processo de reforma constitucional constituem a primeira barreira contra a instabilidade constitucional. Elas definem o grau de rigidez da Constituição e assinalam a distinção jurídico-formal entre a competência de reformar a constituição e a competência legislativa ordinária. 

O processo de reforma constitucional deve ser previsível. Não pode ser um pugilato ou uma algazarra. Não pode admitir invasões, ameaças físicas a deputados e senadores, mas também não pode aceitar reviravoltas e alterações do texto a debater a cada minuto.

A mudança do texto constitucional exige legitimidade democrática e maiorias qualificadas. É essa a razão para as propostas de emenda à Constituição serem de iniciativa exclusiva do Presidente da República ou ato coletivo de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal ou de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros (Art. 60, I, II e III, da Constituição Federal). Não é possível admitir como válida proposta de emenda constitucional solitária de um único deputado ou um único senador. Essa limitação visa conferir maior estabilidade à Constituição e dificultar emendas sem a cobertura de uma iniciativa qualificada desde a origem.

As normas regimentais que admitem ampla interferência dos relatores nas proposições em curso nas casas legislativas disciplinam a tramitação de projetos de leis ordinárias ou atos que não requerem iniciativa qualificada. Não podem ser aplicadas a propostas de emenda constitucional, inclusive em nome da transparência reforçada e do controle social que deve cercar a tramitação dessas matérias. Em 2004 cuidei do assunto em singela nota de rodapé (cf. MODESTO, Paulo. A Reforma da Previdência e a Definição de Limites de Remuneração e Subsídio dos Agentes Públicos no Brasil. In: Modesto, Paulo (org). Reforma da Previdência: análise e crítica da Emenda Constitucional n. 41/2003. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 356). Não se trata, portanto, de uma avaliação oportunista ou derivada de acontecimentos do momento, elaborada ao sabor da espuma dos dias. É certo que regressei ao tema em artigo recente (MODESTO, Paulo. A Reforma da Previdência e a Exclusão dos Servidores Estaduais e Municipais, Revista Colunistas de Direito do Estado, n. 341, 23/03/2017, url: https://goo.gl/5ofQBt ) e lamento voltar a abordar o assunto. É que a situação parece mais grave a cada dia.

Como escrevi no último artigo, considero o papel dos relatores de propostas de emenda constitucional estratégico e relevante: podem consolidar as emendas ou propostas de alteração subscritas por 1/3 dos deputados ou 1/3 dos senadores, opinar sobre elas, aproveitá-las em parte para a construção de substitutivo global que as incorpore, mas nunca inovar solitariamente, surpreendentemente, sem adesão prévia de uma qualificada fração da casa legislativa e nos prazos regimentais. As propostas de emenda constitucional de origem parlamentar devem ser atos coletivos e nunca atos individuais.

Mas o que tem ocorrido nos últimos dias? Um substitutivo foi apresentado com inovações individuais à proposta de emenda constitucional n. 287, sem correspondência direta com emendas apresentadas com apoiamento de 1/3, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados, porém depois foi oferecida “errata”, “errata da errata”, “adendos”, “complementos” e alterações no momento mesmo da votação, sem debate público prévio, fora do prazo de oferecimento de emendas de mérito, com reviravoltas na velocidade do WhatsApp. Um “badernaço processual” em matéria de alta gravidade!

Reconheço que o substitutivo aprovado ontem possui redação mais precisa e técnica em relação a vários aspectos da proposta original. Possui também novas contradições e problemas, transição piorada em relação aos servidores com maior tempo de contribuição e ingresso anterior a 1998 e normas especiais mais favoráveis para categorias profissionais sem fundamento razoável (ex. polícia legislativa), em prejuízo à equidade no financiamento e à solidariedade intergeracional que deve reger a previdência geral e a previdência própria dos agentes públicos. E o pior: ficou a sensação no ar de que, no grito, na violência, na pressão oculta, tudo é possível e reviravoltas de último minuto podem ser admitidas, fomentando um clima de guerra e chantagem inadmissível no processo de alteração constitucional.

O tema que tenho destacando nesses sucessivos textos não passou despercebido dos próprios deputados. Em 19/04/2017, foi apresentada pelo Deputado Bacelar (PTN-BA) ao Presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM-RJ), a Questão de Ordem 298/2017, que questiona, com fundamento no art. 202, § 3º, do Regimento Interno combinado com o art. 60, I, da Constituição Federal, a possibilidade de o Relator apresentar, individualmente, emendas à Proposta de Emenda à Constituição quando do exame da matéria por Comissão Especial. A questão de ordem argumenta que tal conduta feriria cláusulas pétreas, pois “a Constituição Federal é clara ao exigir o apoiamento mínimo de um terço de Deputados para apresentação de emendas a uma PEC”. Não houve resposta do Presidente da Câmara à Questão de Ordem suscitada.

A desfiguração do processo de emenda à Constituição no caso da PEC 287 não deixa dúvidas. É preciso começar de novo. O prudente seria que o novo Presidente da República, eleito e legitimado em 2018, apresentasse o seu projeto para debate público em 2019. Se a avaliação é de que não é possível esperar, envie-se nova proposta de emenda à Constituição, com previsão de pedágio contributivo universal, sem distinção de carreiras e exclusão de carreiras ou segmentos profissionais, como forma de ganhar tempo para o debate necessário em 2019. Pedágio contributivo é ajuste paramétrico neutro, que considera o aumento da longevidade da população e não cria novas distorções no sistema neste momento. Há muito para melhorar na previdência social brasileira, mas agora, com a sociedade dividida e a grave crise econômica que enfrentamos, um amplo debate estrutural parece pouco frutífero e um perigoso convite à baderna.